O poder das regiões metropolitanas: planejamento urbano além das cidades

Fonte: WRI BRASIL / Cidades Sustentáveis

30 de Janeiro, 2017
   

As cidades que constituem Regiões Metropolitanas (RMs) formam áreas conurbadas, que mesclam além da paisagem: serviços se estendem para além dos limites municipais, populações circulam diariamente entre as divisas dos municípios, desafios muitas vezes comuns enfrentados por gestões diferentes. Sem planejamento, essas áreas tendem a impulsionar o espraiamento urbano, que gera a necessidade de longos deslocamentos para acessar serviços e oportunidades normalmente concentrados nos centros.

A falta de planejamento também agrava as desigualdades sociais e territoriais. Por esse motivo, cidades, regiões metropolitanas e estados passaram a encarar nos últimos anos o desafio de construir seus planos de mobilidade, planos diretores e, mais recentemente, o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI). Instrumento estabelecido pelo Estatuto da Metrópole, o PDUI deve traçar as diretrizes para o desenvolvimento urbano das RMs, que têm até 2018 para elaborar e aprovar seus planos.

Duas questões são essenciais tanto para a compreensão de como opera o planejamento metropolitano quanto para uma implementação bem-sucedida dos Planos de Desenvolvimento Urbano Integrado. A governança interfederativa e a necessidade de que ele seja compatibilizado com os planos diretores de cada município da RM demonstram o nível de complexidade do processo de elaboração do PDUI.

A governança interfederativa é o mecanismo que institui a gestão compartilhada de funções públicas de interesse comum entre as cidades de uma RM. Isso significa que os municípios e o estado devem ser mutuamente responsáveis por serviços urbanos que sirvam às populações de mais de uma cidade, como sistemas de transporte, saneamento e uso do solo. Considerando as interconexões metropolitanas, o planejamento e a gestão dos serviços urbanos tornam-se mais eficientes quando compartilhados entre municípios e estados.

Ao mesmo tempo, a governança metropolitana e o ordenamento territorial são hoje os principais desafios para a implementação bem-sucedida dos planos. Em paralelo ao financiamento de projetos, essas questões permeiam as discussões sobre o planejamento metropolitano no Brasil. Luiza Oliveira, coordenadora de Cidades do WRI Brasil Cidades Sustentáveis, explica que o sucesso dos planos envolve um trabalho para solucionar conflitos: “É preciso superar divergências territoriais, socioeconômicas e políticas a fim de se promover a cooperação e a articulação interfederativa”.

No entanto, uma vez construídos em consonância com as diretrizes já estipuladas pelos planos diretores, os PDUIs têm o potencial de mudar o modo como as cidades são planejadas e, consequentemente, a dinâmica dos deslocamentos e do dia a dia das pessoas. Ao instituir os mecanismos que permitem ou levam à criação de novas centralidades, redução da necessidade de deslocamentos, mudanças no uso do solo e nas divisões de responsabilidades, esses planos qualificam substancialmente o desenvolvimento urbano, tornando as cidades mais humanas e sustentáveis. O resultado são oportunidades expressivas para as regiões metropolitanas, incluindo a priorização de investimentos metropolitanos, a ampliação e a integração de infraestruturas, a integração da economia metropolitana e o desenvolvimento social e sustentável a partir da gestão integrada dos serviços.

Belo Horizonte e o primeiro macrozoneamento do Brasil

No contexto brasileiro, a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) é uma das que trabalham para implementar o PDUI. O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da RMBH, finalizado em 2011, é dividido em quatro eixos temáticos integradores: acessibilidade, sustentabilidade, seguridade e urbanidade. As diretrizes e ações distribuídas dentro dessas quatro áreas devem:

  1. ampliar as condições e meios de acesso a uma variedade de serviços, equipamentos e centralidades da RMBH;
  2. promover o uso responsável dos recursos disponíveis, a garantia da qualidade da gestão ambiental e a redução das desigualdades socioespaciais;
  3. garantir segurança às pessoas em todas as dimensões – moradia, contra violência e ameaças à vida, no trabalho, na alimentação, para ir e vir;
  4. promover a qualidade de vida e dos espaços urbanos.

Em 2015, a Agência Metropolitana, que coordenou a elaboração do Plano junto à Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), também desenvolveu o primeiro macrozoneamento metropolitano do Brasil. O uso do solo na escala metropolitana é uma das responsabilidades compartilhadas pelos municípios da RM, e o macrozoneamento estabelecido para a RMBH regulamenta as zonas que compõem a região. Estabelece, por exemplo, as Zonas de Interesse Metropolitano e as Áreas de Interesse Metropolitano. Para essas áreas, foram definidos parâmetros urbanísticos de parcelamento, ocupação e uso do solo, considerando a criação de centralidades em rede, o controle da expansão urbana e o equilíbrio e a distribuição densidades e atividades no território.

Belo Horizonte (Foto: Mariana Gil/WRI Brasil Cidades Sustentáveis)

Assim como a gestão compartilhada e a compatibilização do PDUI com os planos diretores, a regulação do solo é outro grande desafio para o planejamento metropolitano, dada a necessidade de conciliar interesses municipais e da RM como um todo. Tanto o PDDI quanto as divisões do macrozoneamento foram incorporados na minuta do Projeto de Lei Complementar que instituirá o plano, conforme exigido pelo Estatuto da Metrópole. A expectativa é de que a aprovação aconteça até o final deste ano, mas algumas medidas previstas no Plano já começaram a ser implementadas, com resultados positivos para os municípios que constituem a RMBH.

Um exemplo é o Programa de Apoio à Elaboração e revisão das Legislações Municipais, dentro da Política Metropolitana Integrada de regulação do Uso e Ocupação do Solo. Nesse programa está inserido o projeto de Revisão dos Planos Diretores de onze municípios da RMBH, que iniciou em 2016 e conta com a supervisão técnico-institucional da Agência de Desenvolvimento Metropolitana. Além disso, há também o projeto Lumes (Lugares de Urbanidade Metropolitana). As Lumes são zonas, físicas ou virtuais, espaços criados para possibilitar a troca de “informações e conhecimentos produzidos na implementação do Plano Metropolitano”. O projeto passou por 28 cidades (82% da RMBH) para mapear equipamentos públicos, atividades locais, grupos artísticos, entre outros, a fim de fazer um diagnóstico do uso do espaço urbano.

Caminhos para a elaboração do PDUI

Para desenvolver o Plano da RMBH, a Agência Metropolitana optou por um modelo inovador, firmando uma parceria com a Universidade Federal de Minas Gerais, no campo de pesquisa e extensão vinculado ao planejamento metropolitano. A interdisciplinaridade é a marca do arranjo que desenvolveu o Plano da RMBH, que contou com a participação de uma ampla rede de professores, pesquisadores e alunos de graduação e pós-graduação de diferentes departamentos e escolas da UFMG.

A receita, contudo, não é a mesma para todos os núcleos urbanos – heterogêneos, com contextos e necessidades diferentes em cada região do país. A Região Metropolitana de São Paulo, por exemplo, optou por elaborar o PDUI internamente. O trabalho começou em 2015, e o plano foi estruturado para tratar desafios socioespaciais gerados pela urbanização, como o crescimento desigual, a vulnerabilidade social, os conflitos de expansão urbana e os assentamentos informais. No caso da RM do Rio de Janeiro, o desenvolvimento do Plano conta com o apoio de uma consultoria, visando à elaboração um documento capaz de ampliar a eficiência dos serviços metropolitanos.

O caso mais recente é o da Região Metropolitana de Florianópolis, que lançou um edital para a contratação de uma consultoria para a elaboração de seu PDUI. A RM de Florianópolis compreende nove municípios e uma população aproximada de 1,1 milhão de pessoas. Além da gestão compartilhada dos serviços urbanos, o PDUI da região deve ser construído considerando as diretrizes que já constam no Plano de Mobilidade Urbana Sustentável da Grande Florianópolis (PLAMUS), desenvolvido com o apoio técnico do WRI Brasil Cidades Sustentáveis.

Os desafios gerados pelo crescimento urbano acelerado contam agora com o planejamento metropolitano: cidades que compartilham os mesmos problemas e serviços devem planejar juntas soluções e medidas para promover o desenvolvimento urbano sustentável. O ambiente urbano é por essência compartilhado – local de encontros e descobertas. O planejamento de cidades melhores, em escala metropolitana, deve ser uma construção coletiva, interdisciplinar, focada no bem-estar das pessoas.

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